新限塑令：越限越多的塑料污染死結
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2019年，平均每小時就有708萬件快遞發往全國。國家郵政局3月27日發布的《2019年中國快遞發展指數報告》顯示，全國快遞業務量累計完成635.2億件，日均快件處理量超1.7億件。
這些快遞使用了大量膠帶、包裝袋等塑料包裝制品。根據綠色和平等三家環保組織去年發布的報告，快遞行業在2018年消耗膠帶總長度超過398億米。這些塑料膠帶可以纏繞地球近1000圈，2015年這個數字還是425圈。
隨著居民消費場景的日益豐富，塑料垃圾的戰場已經逐漸轉移到互聯網，電商、快遞和外賣行業成為了主戰場。為解決這些難題，2020年1月19日，國家發改委和生態環境部聯合發布《關于進一步加強塑料污染治理的意見》，該項新政也被稱為新限塑令，以區別于2008年推出的限塑令。
據央視財經報道，舊版限塑令執行的八年中，全國主要商品零售場所使用的塑料購物袋，共節約了700億個左右，平均計算下來每年節約87.5億個。但是，僅2015年，全國快遞行業消耗塑料袋約147億個，國內三大外賣平臺一年至少消耗73億個塑料包裝，增量遠超減量。
塑料越限越多，成為一個難解的死結。
屢敗屢戰
改革開放至今，限塑令前后大致歷經了三個階段，政策執行過程中始終伴隨著爭議。無紡布CT袋
1986年，鐵路上首次使用塑料快餐盒，因為便利性和價格低廉等特點而受到青睞。但大量的白色餐盒被丟棄于鐵路沿線，帶來了嚴重的白色污染。2001年，原國家經貿委發布緊急通知，要求立即停止生產一次性發泡塑料餐具，這是限塑令的最早版本。
不過，如何對待一次性發泡塑料餐具，政策后來出現過搖擺。2013年，國家發改委發布《產業結構調整指導目錄》，將其從淘汰類目錄中刪除，一次性發泡餐具重新合法化。不過，今年的新限塑令又再次將其拉入黑名單。
禁止、松綁政策交替，容易導致限塑效果反彈。中國環境科學研究院研究員鄧義祥此前撰文稱：由于塑料垃圾管理的問題十分復雜，有關塑料管理的相關法規需要反復論證，出臺需要十分慎重，盡可能避免前后不一致的問題。
聲勢浩大的全民限塑運動，出現在2007年后。2007年12月，國務院辦公廳發布《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》，次年5月商務部、國家發改委及工商總局公布《商品零售場所塑料購物袋有償使用管理辦法》，這兩項專項文件被人們稱為限塑令。限塑令中，最為重要的政策有兩條：一是在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋，即日常所說的超薄塑料購物袋；二是實行塑料購物袋有償使用制度。無紡布CT袋
但限塑令執行十余年，效果如何，一直是爭議的焦點。舊版新塑令有點按下葫蘆起了瓢的感覺，零廢棄聯盟政策主任謝新源告訴《中國新聞周刊》，限塑令只局限在能提能拎的塑料袋，而超市的塑料托盤、塑料膜、平口袋仍然可以隨便使用。特別是在很多超市，盛裝散稱商品的連卷平口塑料袋泛濫成災，被毫無節制地使用，甚至被很多人成卷地帶回家。有學者稱，這引發了一定的道德危機，部分消費者在購物時趁機大量撕取免費供應的塑料包裝袋，以此來代替有償使用的塑料購物袋。
零廢棄聯盟由全國多家公益組織和公眾代表共同發起，致力于推動解決垃圾處理問題。團隊在工作中發現，政策推行后，大型超市和連鎖店執行效果較好，但集貿市場仍是一次性塑料袋使用的重災區。過去12年，各地執法部門每隔一段時間就針對集貿市場開展治理行動，但市場上的不合格塑料袋總是春風吹又生。
2016年，我們調查發現很少有集貿市場使用達標塑料袋，當時還提出哪個環保組織能把一個集貿市場從不達標轉成達標，將給予1萬元獎勵。限塑聯合調查組發起人姚佳告訴《中國新聞周刊》，但沒有人敢接下這個任務，都認為不可能完成。
經過四年努力，姚佳和志愿者們調查了全國700多個集貿市場，推動100多個市場使用達標塑料袋，同時塑料袋減量相當可觀，估算能節省6000萬個塑料袋。不過，姚佳團隊調查覆蓋的范圍，相比整個中國的集貿市場數量而言，只是滄海一粟。以上海市為例，全市就有菜市場989家，微型菜場上千家。無紡布CT袋
中國有這么多的商店、農貿市場、餐飲店、流動攤販等，環境監管部門要想對塑料袋使用實施有效監管基本上是無法實現的。更何況，一些經營者為了招攬顧客，屢屢玩貓捉老鼠的把戲，明著使用收費塑料袋應付檢查，暗地里卻免費提供不合格塑料袋。上海對外經貿大學貿易談判學院講師楊立民撰文稱，集貿市場等場所存在執法監管不能的問題。
政府部門的責任規定不清，例如環保部門、市場監督管理部門、農業農村部門、住建部門等在塑料垃圾管理的職責沒有清楚的劃分，導致監管責任難以落實。鄧義祥認為，過去相關規定過于抽象，多為原則性的規定，對違反規定的行為懲罰措施較少，不易在實際中執行。
禁止超薄塑料購物袋的政策目標沒有完全實現，有償使用塑料袋也出現了走樣。在不少媒體的報道中，在初期，超市商場等塑料袋使用量確實出現銳減，但過了一段時間，當消費者對兩三毛錢的收費杠桿漸漸麻木之后，塑料袋的使用量又開始大量反彈。限塑令成為現實的賣塑令，商場通過銷售獲得了可觀收益，成為最大獲益方。治理成本轉嫁給環境，卻沒有促進塑料袋綠色生產、銷售和回收體系的建立。無紡布CT袋
政策失效早就引起了決策者的關注。2018年初，限塑令推行十周年之際，國家發改委在其門戶網站上開展了我為塑料垃圾污染防治建言獻策的活動，征集關于禁限管控的意見和建議。
從意見征求到新限塑令的出臺，經歷了兩年時間。政策制定者起碼學了兩年塑料知識，一位不愿具名的塑料行業協會人士告訴《中國新聞周刊》，新政在2018年和2019年本來有望出臺，但又多次推遲，很多人都在催政策出臺，但為謹慎起見，難以像舊版限塑令一樣，迅速推出。
新政基本涵蓋了過去幾年廣受關注的品類：不可降解塑料袋、農用地膜、一次性發泡塑料餐具、一次性塑料棉簽、含塑料微珠的日化產品。具體應用場景上，商超、集貿市場、快遞、外賣等領域為塑料污染治理工作的重點。
清華大學環境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，與以往不同，新政明確設置了完成任務的時間節點。針對不同產品和區域，政府分別制定了2020年、2022年和2025年三個時間節點。
這次新政規格也明顯提升。去年9月，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了包括《關于進一步加強塑料污染治理的意見》等十項意見。國家發展改革委負責人也曾表示：中央全面深化改革委員會將制定‘白色污染’綜合治理方案列為重點改革任務。無紡布CT袋
新場景成新戰場
限塑新政，對于快遞和外賣行業給予了重點關注。
綠色和平、擺脫塑縛、中華環保聯合會等三家環保組織聯合發布的《中國快遞包裝廢棄物生產特征與管理現狀研究報告》顯示，中國電商雙十一購物節2009年啟動，歷經七年時間，交易額于2015年首次突破千億元規模，2019年突破4000億元。在快遞包裝材料中，塑料類包裝材料使用85.18萬噸，占快遞包裝材料總重量近百分之十，但塑料用品回收難度遠超紙質類。
針對快遞塑料包裝存在的問題，新政提出從部分省市試點逐步擴展到全國：到2022年底，北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網點，先行禁止使用不可降解的塑料包裝袋、一次性塑料編織袋等，降低不可降解的塑料膠帶使用量。到2025年底，全國范圍郵政快遞網點禁止使用不可降解的塑料包裝袋、塑料膠帶、一次性塑料編織袋等。
相比快遞，外賣領域的監管難度更大。移動互聯網大數據監測平臺Trustdata發布的數據顯示，預計2019年中國外賣行業交易額將達到6035億元，同比增長三成，繼續保持快速增長態勢，同時帶來的是海量塑料垃圾。無紡布CT袋
綠色和平調查發現，平均每單外賣會消耗3.27個一次性塑料餐盒(杯)。以美團為例，美團外賣是國內最大的外賣平臺。去年7月27日，美團網創始人王興在微博發文稱，美團外賣單日完成訂單數量突破3000萬。就此推算，僅美團外賣一家，日訂單就能消耗超過9000萬個一次性塑料包裝。
對于外賣行業存在的問題，新政提出，全國范圍餐飲行業將在2020年底禁止使用不可降解一次性塑料吸管；從地級城市到區縣，餐飲堂食服務將逐步禁止使用不可降解一次性塑料餐具。到2025年，地級以上城市餐飲外賣領域，不可降解的一次性塑料餐具消耗強度下降30%。
2017年9月，環保組織重慶綠聯會起訴餓了么、美團和百度外賣三家平臺，理由是外賣產生的垃圾造成了嚴重的環境破壞，要求三家平臺為此承擔責任。此后，美團與餓了么相繼在下單確認頁添加了無需餐具備注選項，并制定了中長期的環保計劃，但效果并不顯著。
餓了么相關負責人告訴《中國新聞周刊》：我們雖然能夠倡導商戶減少使用一次性塑料餐盒、倡導用戶選擇無需餐具，倡導用戶餐后進行正確的垃圾分類，但始終不能夠以強制手段制約商戶和用戶。無紡布CT袋
目前，國家還沒有出臺專門的法律法規，電商平臺不能強制商家使用何種包裝制品，也無權通過協議的方式強制推動使用環保塑料制品。京師杭州電子商務法律事務部副主任郭虎告訴《中國新聞周刊》。
這也意味著，電商平臺和外賣平臺，既缺乏約束入駐商家的手段，自身也缺乏約束的動力。清華大學環境工程系教授蔣建國告訴《中國新聞周刊》，快遞外賣等新型產業難度在于，政策制定者處于兩難之間：是鼓勵企業提出解決方案，還是政府采取強制措施？如果采取強制措施，又會擔心影響產業發展。
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數據不透明，也是治理的困擾之一。對于外賣帶來的塑料消耗問題，美團與餓了么等平臺都分別制定了環保計劃。不過，沒有任何一家平臺詳細公布過塑料包裝的使用數量和減量情況。
綠色和平塑料項目主任唐大旻告訴《中國新聞周刊》：餐飲包裝用量是商業機密，商戶不愿提供給平臺。但是，沒有具體消耗數據，政府就很難做出科學決策，行業首先需要建立一個數據統計體系。
叫好不叫座的可降解
今年以來，海南賽高新材料有限公司副董事長劉偉頻繁前往機場迎接客戶。
公司現在可以說是炙手可熱，開會，接待客戶、政府領導成為常態。
公司受到熱捧的原因是，賽高新材料是目前海南唯一可生產生物降解材料的企業。海南去年出臺《海南省全面禁止生產、銷售和使用一次性不可降解塑料制品實施方案》，從限塑到禁塑，以負面清單的形式拒絕白色污染。從今年4月起，海南重點行業和場所將逐步跟塑料袋、外賣盒等一次性不可降解塑料制品說再見。無紡布CT袋
禁塑工作是海南自貿區建設的12個先導性項目之一。在禁塑后的產品供應上，全生物降解塑料制品、紙制品、布制品等產品可以作為一次性不可降解塑料制品的替代品。可降解塑料制品進行替代的可行性最大，也最受關注。
國內最早一批進入可降解塑料制品行業的公司出現在1999年，劉偉2006年入行，算是國內第二批從業者。但是，可降解塑料制品叫好不叫座，一批批企業進入，但存活下來的沒有幾家，劉偉和公司也經歷了漫長的痛苦期。在他看來，這個行業最大的困境在于市場容量小，到2008年，公司技術已經成熟，面臨的主要挑戰是市場接受程度低，老百姓認為這種產品貴。
超市賣普通塑料袋能賺錢，但賣降解塑料袋卻賺不了錢。如果要增加消費者購買成本，超市也會顧慮客流量減少的問題。農貿市場更不可能用，菜一塊錢一把，袋子就兩三毛錢，占銷售成本的兩三成。商販送不起，顧客也不愿意掏錢。劉偉無奈地說。無紡布CT袋
但實際上，可再生塑料袋雖然比普通塑料袋貴，但并沒有想象中那么利潤豐厚。劉偉告訴《中國新聞周刊》：可再生塑料行業沒有暴利，按照利潤率來算的話，有可能還不如普通塑料袋。這是加工企業的特點決定的，企業只是收一點加工費。
實際上，海南并不是第一個全面推廣可降解塑料袋的省份。吉林省從2015年1月1日起，要求在全省范圍內禁止生產、銷售和提供不可降解塑料購物袋、塑料餐具，對可降解塑料制定了專門的標準規定。對于違反規定的企業和個人，將分別處以最高3萬元和最高200元的罰款。
吉林最早吃螃蟹的禁塑措施當時引起全國關注，不過從執行效果來看，并沒有達到目標。去年5月，零廢棄聯盟在吉林省長春市調研發現，當地禁塑和可降解推廣情況不如人意。謝新源介紹，長春市一家產業園共引進過9家生物可降解公司，截至去年5月下旬，3家已經倒閉，3家已長期處于停產狀態，還在運轉的3家企業或者依靠出口，或者處于持續虧損狀態。
上述企業工作人員告訴零廢棄聯盟，造成這種現狀主要是由于吉林省市場上可降解袋實際推廣力度不夠，需求量低，企業無法獲得足夠訂單保證運營，而政府在招商前期給予的一些利好政策，如財政補貼和免費廠房等，也逐漸取消或減少，導致企業無法實現盈虧平衡。同時，一小部分企業也有騙取政府補貼的嫌疑，在長春市政府招商前期進入園區，獲取補貼后并不實際運營。無紡布CT袋
長春市執行了5年禁塑令，消耗了大量行政成本。據中央廣電總臺國際在線的報道，從實施禁塑令開始至2018年9月，長春市工商局共出動執法人員37380人次，出動執法車輛12460臺次，下達責令改正通知書1350份，行政約談326次。
但效果卻差強人意，禁塑令基本落空。零廢棄聯盟在長春市最大的光復路批發市場，調查了18家塑料袋批發店鋪，8家售賣傳統塑料袋、5家有傳統塑料袋和假可降解袋，僅5家有可降解袋售賣。在消費端，零廢棄聯盟調研中發現，僅40.95%的商鋪提供可降解塑料袋，53%的公眾明確表示不知道如何區分，僅有不到1.4%的公眾表示自己會將可降解袋跟易腐垃圾協同處理。
地方全面禁塑的尷尬之處在于，市場的巨大需求無法滿足或替代。謝新源認為，吉林的案例出現了三重困境：使用普通塑料袋很難禁絕，偽劣可降解塑料袋魚目混珠，更大的問題是可降解塑料袋難以得到真正降解，一半的居民用可降解袋，另一半不用，這樣就很糟糕。可降解塑料袋堆肥降解過程中，如果混入不可降解塑料袋，就達不到降解效果。
垃圾堆里不存在普通塑料袋，可降解塑料袋堆肥效果才有保障。否則，兩種塑料袋混在一起，使用可降解塑料袋就完全沒有了意義。劉偉坦言。無紡布CT袋
可降解塑料行業在國內發展已經超過20年，但是卻遲遲不能大規模推廣。江南大學包裝工程系教授、國家輕工業包裝制品質量監督檢測中心副主任王軍告訴《中國新聞周刊》，全球產能只有百萬噸級別，可降解塑料制品存在產能不足、成本高、可加工性差的問題，新政嘗試在某個場景將可再生塑料真正應用，但效果如何，現在還難下結論。
可降解材料是否是解決白色污染的終極方案？王軍告訴《中國新聞周刊》：可降解不等于真降解。可降解塑料袋回收后，需要堆肥處置，不是說扔在地上就能降解。如果可降解材料不能夠大范圍、集中化和規模化應用，它也會變成一次性塑料袋。
源頭和終端是短板
塑料袋最大的問題是用完就被扔掉，沒有被當作資源性產品回收使用，生命周期非常短。中國合成樹脂供銷協會塑料循環分會秘書長蔣南青告訴《中國新聞周刊》。
不是說這些塑料產品有什么問題，而是使用方式不合理。王軍說，現在的塑料產品基本是一次性使用，沒有考慮到可回收性，回收渠道不健全，回收效率和價值比較低。塑料產品用完后，會采取丟棄或者掩埋的方式處理，對環境造成危害。無紡布CT袋
為此，今年的塑料新政提出了建立健全塑料制品生產、流通、使用、回收處置等環節的管理制度，有力有序有效治理塑料污染。
與之前相比，新限塑令的進步在于，著眼于整體塑料循環產業鏈的構建。提出了構建塑料回收管理體系和步驟，從不同的層面上發力，比如規范企業的生產，健全垃圾回收體系等。配套的監管、政策和科技研發方面也有了比較全面的框架和體系規劃。蔣南青此前撰文稱。
蔣南青在2018年9月離開聯合國環境署，進入塑料再生行業。她告訴《中國新聞周刊》，塑料新政屬于指導性的意見，各地還需要根據實際情況出臺相應政策。她建議，要落實生產者責任制，生產企業要負責塑料的棄置、報廢，不能只讓回收企業掏錢去做。她舉例，歐盟為再生資源建立了獨立回收體系，體系的運營費用由生產商和市政一起承擔，生產者不僅包括可口可樂、雀巢這樣的品牌商，也包括塑料產業上游的化工企業。
2019年5月，歐盟版禁塑令正式生效，規定到2021年將禁止使用有替代品的一次性塑料產品，例如塑料吸管、一次性餐具、棉簽等，而成員國需要在2029年之前實現回收90%飲料瓶的目標。并且歐盟還全面禁止了氧化式可降解塑料的生產和使用。歐盟塑料法案也要求企業承擔生產者延伸責任(EPR)，對一次性塑料制品的垃圾管理和污染治理承擔經濟責任。無紡布CT袋
回收體系的脆弱，一直是中國塑料垃圾頑疾的癥結之一。資源回收利用出臺過明確規劃，指明如何解決塑料回收利用難題，但一直就沒有很好的落地方案。 蔣南青說。
2017年禁止廢塑料進口后，國內塑料回收體系進行了一輪洗牌，面臨著回收體系重建難題。蔣南青介紹，塑料產業最上游的原材料——原油價格非常低，最近每桶價格是20多美元，隨著中國石化產能不斷擴張，原生塑料越來越便宜。相比之下，由于舊塑料回收成本高，再生塑料比原生塑料還要貴，很少人會選擇回收塑料袋等產品，導致難以建立回收體系。
新政意義重大，但在實層面上能有多大效力，還要再觀察。唐大旻告訴《中國新聞周刊》，業內環保組織和專家學者更關注和期待配套政策。
在很多業內人士看來，經過了舊版限塑令的12年曲折探路，落實新限塑令和減少塑料袋的使用，不能再重復完全依靠消費者自覺或超市有償使用的簡單治理思維。缺少相關制度配套，單純依賴采取經濟杠桿進行調控，而不打通限塑鏈條的全部環節，永遠解不開越限越多的死結。
蔣建國認為，塑料垃圾治理還要從源頭控制，先理順哪些企業在生產超薄塑料袋，是正規企業還是小作坊，像以前整治地條鋼一樣，只有把非法地條鋼生產企業抓住，才可以切斷流通渠道。無紡布CT袋
可替代也不是一勞永逸的方案，甚至有人擔心，會出現用一種塑料污染替代另一種塑料污染的局面。作為可降解塑料制品生產商，劉偉認為，不管什么替代品，都不是真正環保，都有碳排放，減量才是真正的環保，我們非常堅信這個理念。(中國新聞周刊記者/蘇杰德)
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