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2021年3月9日，農藥塑料包裝物回收處理及地膜殘留污染防控討論會通過線上線下的方式在京召開。會議建議相關部門加強對農藥和農業化學品的宣傳和教育，提高農民用藥水平的同時提高他們的環境保護意識；建立農業廢棄物集中處理部門，對其進行無害化處理；對農藥研制、生產、銷售、使用的全過程實行嚴格監管和有效管理。以下是中國農業大學農業與農村法治研究中心執行主任李玉梅的發言，分享給大家。
編者按/時子 審/Mavis 編/sakura
感謝主持人，各位專家、各位聽眾，大家好。在這里，我主要分享三個方面的內容，第一農藥及其包裝物和農膜的法律定位，第二農藥及其包裝物和農膜污染防治法律體系，第三農業污染防治法治能力提升。
農藥及其包裝物和農膜的法律定位
關于農藥塑料包裝物回收處理及地膜殘留物污染，過去我認同是農民等生產經營者亂丟或者農藥企業沒處理好，這在當時也是一種主流觀點。但是，隨著我們對這個問題更加深入的研究，我認為這個看法太片面，其實這是一個系統性問題要協力解決，要從生產、消費、社會等多視角解決，如果解決不好甚至關乎母親河保護、土壤污染防治、大氣污染防治、人體健康等大事。
第一白色無紡布，農藥及其包裝物和農膜到底是什么？法律上如何把他們作為規制對象。盡管剛才很多學者都提出來說農藥和地膜污染是因為我國的法律不健全，但這個觀點我并不完全認同，立法目前較為完備。類似過去我也曾認為農藥農膜都是不好的，現在我已經摒棄了這個極端的觀點。一方面，經過剛才專家們的科學評判，我們可以形成一種共識，也就是農藥和農膜是一種重要的農業投入品。那農藥瓶和農膜等廢棄物在歸類上應該屬于哪一類垃圾？有人說它是固體廢棄物，有人說是危險廢棄物，從法律上該如何去界定它是一個問題。另一方面，農藥和農膜的使用關乎到農產品的質量安全和生態環境，因此，我們要從消費者保護、農業生產安全和整體生態系統健康的角度來看待這個問題。我們需要系統地看待農藥及其包裝瓶、農膜污染防治問題。從法律調整看，這是一個交叉作用的領域，是由法律拼圖來共同調整。
我認為，農藥、農膜污染防治的問題，要放在農業和環境保護的雙向法律政策體系當中。在美麗中國建設行動下，我們貫徹綠色發展新理念，農業實現綠色發展，要從資源節約、環境友好、生態保護和產品質量這四個維度來共同約束。從鄉村振興戰略到今年的中央一號文件，我國要全面實施秸稈綜合利用和農膜農藥包裝物回收行動，加強可降解農膜研發和推廣。但是，可降解農膜并不是一個萬能的解藥，環境效果和科學性有待深入研究。目前，很多地方全面禁止秸稈焚燒，機械、野蠻禁止農業廢棄物處理的傳統措施，會帶來一定問題。既然農業廢棄物不可避免，就要求一定有處理的出口，否者是不利于真正解決農業污染問題的。整體而言，農業綠色發展的未來應該是防治污染，保障食品安全，維護生態和環境可持續發展。白色無紡布
農藥及其包裝物和農膜污染防治法律
第二，我國已經建立了從法律、行政法規到部門規章較為完備的法律體系，共同預防和治理農藥及其包裝物、農膜的環境污染問題。《憲法》是國家的根本大法，在第26條規定了國家的污染防治義務。《環境保護法》是環境保護的基本法，第6條規定了環境保護的廣泛義務。一切單位和個人、地方各級人民政府、企事業單位和其他生產經營者、公民都承擔環境保護義務。《農業法》是農業產業發展的基本法，有防治農業污染的具體條款。第6條規定，國家堅持科教興農和農業可持續發展的方針。第57條規定，發展生態農業，保護和改善生態環境。第65條第1款規定，各級農業行政主管部門應當引導農民和農業生產經營組織采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農藥、獸藥，防治動植物病、蟲、雜草、鼠害。
除了憲法和環境基本法、農業基本法外，我梳理了農藥及其包裝物和農膜污染防治法律規范，這是一個多部門法共同調整的法律領域，既包括實體法，也涉程序法，既有法律，還有下位的行政法規和部門規章。下面我重點介紹幾部法律：白色無紡布
首先，我想講下和每個人的生活都息息相關的《民法典》，其確定的綠色原則意義重大，統籌了后面的具體制度。
第一編總則第9條規定，民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源，保護生態環境。農民生產經營者買賣農藥、農膜都是常見的民事活動。
第二編物權第三分編用益物權一般規定的第326條規定，用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源、保護生態環境的規定。所有權人不得干涉用益物權人行使權利。土地承包經營權是用益物權的典型類型，農民等農業生產經營者從事農業生產活動要保護生態環境。
第三編合同第一分編通則第四章合同的履行第509條第3款規定，當事人在履行合同過程中，應當避免浪費資源、污染環境和破壞生態。第八章違約責任第577條規定了獨立的違約形態，當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。
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第九章買賣合同第619條規定，出賣人應當按照約定的包裝方式交付標的物。對包裝方式沒有約定或者約定不明確，依據本法第五百一十條的規定仍不能確定的，應當按照通用的方式包裝；沒有通用方式的，應當采取足以保護標的物且有利于節約資源、保護生態環境的包裝方式。第625條規定，依照法律、行政法規的規定或者按照當事人的約定，標的物在有效使用年限屆滿后應予回收的，出賣人負有自行或者委托第三人對標的物予以回收的義務。這些規定和生態環境保護義務對農藥、農膜買賣當事人都是有約束力的。白色無紡布
《民法典》第七編中特別規定了生態環境侵權責任的救濟范圍。未來像中國綠發會等公益組織和檢察院提起環境公益訴訟應該會越來越多。以上這些都是《民法典》當中大家可以看到的非常有誠意的環境友好規定。當然，環境保護法律義務的承擔和履行，也與法律的實施效果和國家環境教育的發展密切相關。
其次白色無紡布，我國2018年最新通過的《土壤污染防治法》對農藥、農膜的污染防治責任的規定是相對具體的，還有《農藥管理條例》行政法規，以及《農藥登記管理辦法》和2020年通過的《農藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》《農用薄膜管理辦法》等部門規章。國務院農業農村、林業草原主管部門應加強農用地農藥、化肥使用指導和使用總量控制，加強農用薄膜使用控制；制定農藥、農用薄膜等農業投入品及其包裝物標準應當適應土壤污染防治的要求。農業投入品生產者、銷售者和使用者應當及時回收農藥、肥料等農業投入品的包裝廢棄物和農用薄膜，并將農藥包裝廢棄物交由專門的機構或者組織進行無害化處理。
具體辦法由國務院農業農村主管部門會同國務院生態環境等主管部門制定。同時，國家采取措施，鼓勵、支持單位和個人回收農業投入品包裝廢棄物和農用薄膜。在這里也有一個法律適用中法律規則的選擇問題，《土壤污染防治法》規定，農業投入品生產者、銷售者、使用者未按照規定及時回收肥料等農業投入品的包裝廢棄物或者農薄膜，或者未按照規定及時回收農藥包裝廢棄物交由專門的機構或者組織進行無害化處理的，由地方人民政府農業農村主部門責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款；農業投入品使用者為個人的，可以處二百元以上二千元以下的罰款。但是，在《固體廢物污染環境防治法》中規定單位和其他生產經營者違反固體廢物管理其他要求，污染環境、破壞生態的，可以處十萬元以上一百萬元以下的罰款，對該處罰有關法律、行政法規另有規定的，適用其規定。兩部法律在守法、執法和法律適用中會出現不確定性。
再次白色無紡布，我們看下《固體廢物污染環境防治法》，如前所述的農藥和農膜污染防治條款我不再贅述，但是重點關注第一章總則中的第9條和第10條，科普是最薄弱的。例如，我們不可將農藥和可降解農膜妖魔化，通過自然科學和社會科學的科普，加強固體廢物污染環境防治宣傳教育和科學普及，增強公眾固體廢物污染環境防治意識。農業污染防治法律的科學普及和宣傳不足。例如，我提到的農藥包裝瓶的垃圾分類問題。《國家危險廢物名錄(2021年版)》中，HW04就是關于農藥廢物的界定，很多人并不了解。基于毒性，農藥廢物應嚴格按照危險廢物管理，但達到豁免條件它是可以豁免的，目錄與豁免之間轉換，需要技術和政策的匹配，分類要科學。
最后白色無紡布，在中國傳統的農耕思想中，我們非常珍惜和利用土地等自然資源。現在我們要打好農業面源污染治理攻堅戰，實現一控兩減三基本的目標，有效保障我國糧食供給安全、農產品質量安全和農業環境特別是產地環境的安全，促進農業農村生產、生活、生態三位一體協同發展。但是這其中有個問題常被忽略，在綠色農業可持續發展中農民的環境成本增加了。如果環境成本不在終端產品價格端體現，這種農業生產就很難持續，這是我的一個鮮明觀點，環境成本要通過補貼或市場支付給農民。環境成本帶來的農業生產成本增加，政府如果沒有補貼，消費者又不愿意付費，那農民作為生產經營者是沒有采取環境友好措施動力的。德國家庭農場在保護自然資源的可持續利用和生物多樣性方面具有強烈的動力，法律保障他們通過代際傳統農業知識傳播和職業教育提升職業素質，并通過遵循最佳農業實踐技術獲得財政補貼以及實現政府在有機農業、生態農業的高質量追求。
農業污染防治法治能力提升
在全面依法治國戰略下，我國已經建立了農業污染防治較為完善的法律體系，立法路徑清晰，但是我們的法治能力還需要不斷提升。科學立法之后，我們的法律宣傳和法治思維養成非常關鍵，特別要注重對農業生產經營者、農藥和地膜生產者、農業農村管理部門和生態環境管理部門的科普。此外，厘清法律關系和權利的請求權基礎也非常重要。農民向農藥生產經營者主張權利，權利基礎來自于合同中關于農藥瓶回收義務。
我國農村土地屬于農民集體所有，根據《中華人民共和國土地管理法》的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。在農藥瓶和農膜回收利用和分類處置中，集體經濟組織作為依法代表集體行使所有權的適格主體，并沒有履行好所有權人的生態環境保護義務，大多沒有采取有效措施防治此類污染。因此，我們需要加強法律實施，包括政府、集體經濟組織、企業、農業生產經營者在內的法律關系主體都要將守法落到實處。白色無紡布
當然，最艱難的環節在執法路徑。農業執法中遇到很多困難，但是嚴格執法是未來解決農業面源污染的必然路徑。我們只有明確法律的權利義務邊界，才能夠劃清法律責任的范圍，獎懲分明，增加農業環境違法成本，各類主體才不敢違反法律的強制性規定。同時，我們關于農業面源污染治理的法律激勵還是遠遠不夠的，有必要大力培育農業綠色發展的經營主體和服務主體，開展統籌防治等專業化服務，支持規模種養企業、專業化公司、農民合作社等建設運營農業廢棄物處理和資源化設施，采取政府統一購買服務、企業委托承包等形式，有效推動農業廢棄物第三方治理。
最后一點就是強化農業污染防治的司法保障和法律監督路徑。社會各界對農業面源污染保持熱切關注和多元化支持，污染的受害者、公共利益的代表應該拿起法律武器維權，所以法院也應該踐行綠色司法的理念和具體措施。
由于時間關系，我就講這些，不當之處請大家批評指正，希望以后可以與不同行業的專業在此領域有更多的合作，謝謝大家。白色無紡布
中國農業大學農業與農村法治研究中心執行主任
中國農業大學人文與發展學院法律系 李玉梅